政策咨詢影響決策的力量
開展以重大課題研究為主的政策咨詢，從專業角度影響國傢重要決策已經成為工程咨詢公司扮演思想庫角色的最主要方式。文/《中國投資》 趙沛楠隨著鐵路“7.23”事故一周年的來臨，在強制降溫作用凸顯、鐵路建設重新回歸理性發展軌道的同時，人們曾經對於高鐵全面否定的態度也在悄然改變。“2011年鐵路‘7.23’事故發生之後，全社會對於鐵路建設的認可程度降到瞭冰點”，在接受《中國投資》雜志采訪時，中國國際工程咨詢公司（下文簡稱中咨公司）交通產業發展部主任周曉勤這位老鐵路人頗為感慨，“去年鐵路建設的資金鏈出現斷裂造成許多在建項目停工，同時由於拖欠農民工工資，已經引發瞭多起上訪事件。而當時國內外的輿論幾乎一邊倒地對中國發展高速鐵路提出質疑，鐵路系統內部也因多種原因人心惶惶”。就在這樣一個對於鐵路到底要不要進一步發展、又應如何發展的難題無人表態的時刻，中咨公司作為獨立“思想庫”的存在，站出來給予瞭回答。周曉勤告訴記者： “我們從不諱言鐵路在高速發展階段積累下的亟待解決的問題，但對於正處在由鐵路大國跨入鐵路強國這一關鍵時期的中國鐵路來說，這些問題是發展中的問題，要理性看待，正確引導，不應成為我國鐵路健康發展的羈絆。”而支撐這一判斷的，正是中咨公司從上世紀90年代開始，全過程參與並見證瞭我國高速鐵路的發展，對其發展進程的把握堪稱心中有數。就在中咨公司以題為“強化安全和質量 堅定不移推進鐵路科學發展”的專報向國務院報送後不久，國傢發改委迅速批準增發1000億元鐵路債券、有關銀行也落實瞭2000億元的貸款。事實上，開展以重大課題研究為主的政策咨詢，秉持獨立精神，從專業角度影響國傢重要決策已經成為工程咨詢公司扮演思想庫角色的最主要方式。而對於中咨公司這樣有著近30年工程咨詢經驗的成長中的思想庫來說，政策咨詢也正在成為能夠影響決策、使之更加科學化的重要力量。觀點源自專業積累在周曉勤看來，他們的“挺身而出”絕不是一時沖動：“作為多年關註中國鐵路建設的業內人士，我們當然不希望看到行業發展陷入停頓。但在那樣一個敏感時期，我們敢於說出這樣的觀點一定是心中有底。”而這樣的底氣正是來自於大量項目的積累。據記者瞭解，截至目前我國已運營高鐵20條/6586公裡，中咨公司評估達17條/6435公裡；在建高鐵24條/1.2萬公裡，中咨公司負責評估瞭20條/1.1萬公裡，已批可研未開工項目8個/2986公裡，中咨公司評估過6個/2378公裡。可以說，從上世紀90年代開始，中咨公司就全過程參與並見證瞭我國高速鐵路的發展。正因為如此，周曉勤更加明白當前我國鐵路建設的重要性。作為擁有全球1/5人口的大國，在過去30餘年的時間裡，中國一直都在世界經濟舞臺上扮演著最具活力的角色。但與經濟發展尚不同步的，是中國不能充分滿足運輸出行要求的交通基礎設施建設。周曉勤表示：“從全局看，我國以占世界鐵路6%的營業裡程，完成瞭世界鐵路約1/4的客貨運量。高負荷運營帶來的諸多問題，已經成為關乎經濟發展和社會穩定的大問題”。“特別是在經濟快速發展的中國東部地區，在京滬高鐵建成通車之前的既有京滬鐵路客、貨運輸密度分別為全國鐵路平均值的5.4和3.7倍。”曾參與京滬高速鐵路項目建議書、可行性研究報告咨詢評估工作及專題論證全過程的他告訴記者，京滬既有線路已經是中國乃至世界上運輸密度最大的鐵路，已經達到瞭飽和狀態。因此，以京滬高速鐵路為起點，加快鐵路建設，完善路網佈局，建設覆蓋全國重要經濟區域的快速鐵路客運專線，實現客貨分線自然是必然選擇。早在1998年，原國傢計委就委托中咨公司對《新建北京至上海高速鐵路項目建議書》進行評估。而引人關註的京滬高鐵采用“輪軌”傳統技術還是采用“磁懸浮”新技術的爭論也在此時爆發。歷經一年半的立項咨詢評估工作，中咨公司分別於2000年1月和4月，向原國傢計委提交瞭《高速輪軌與磁懸浮系統比較的咨詢報告》和《京滬高速鐵路項目建議書評估報告》。咨詢報告結論：“高速輪軌技術系統是適合我國京滬高速鐵路建設需求的最佳技術經濟選擇。”評估報告結論：“建設京滬高速鐵路是必要的，其建設方案是可行的，投資規模是合理的，經濟效益是可行的。因此，應把握時機，盡早立項”。“經過充分的調研論證，我們認為京滬高速鐵路的建設，不僅是必要的而且是緊迫的；中國高速鐵路網建設主要是以輪軌技術為主，磁懸浮制式與鐵路網完全不兼容，不能進入現有鐵路網絡。我們的觀點是采用‘高速輪軌’系統，盡快建設”。周曉勤說。“相關爭論從申請立項之初開始，一直持續到2006年初，國務院批準瞭京滬高速鐵路的立項為止，長達9年之久。之後，再次受國傢發改委委托，中咨公司在2006年底完成並上報《京滬高速鐵路工程可行性研究報告的咨詢評估報告》”。采訪中，周曉勤告訴記者，“我們以‘獨立、公正、科學、可靠’的咨詢評估，全程確保瞭鐵道部在可研階段對京滬高鐵修建的標準所提出的‘高標準起步、高質量建設’的要求。這樣高額的投資，全新的技術，確實項目在技術和經濟上都存在一定的風險，決策的難度是很大的，但正是因為項目咨詢評估的介入，為國傢決策提供瞭非常重要的依據”。可以說，京滬高鐵的研究、論證和決策是我國高鐵建設和發展的基礎，也正是有這樣的基礎，在2011年高鐵建設面臨暫時困難，大量在建項目因資金問題出現瞭停工或半停工現象，連環拖欠工程款、設備款、材料款問題突出，不僅影響瞭鐵路的正常發展，而且影響中央企業的正常經營秩序，由於拖欠農民工工資而引發的群體事件，更影響到國傢經濟發展和社會穩定這一局面時，中咨公司才敢於表達瞭當前出現的問題是發展中的問題、是可以解決的問題，提出要繼續堅定不移推進鐵路科學發展的觀點，並呼籲要高度重視、解決鐵路建設資金落實到位問題。談及此事，周曉勤笑著表示：“事實證明，我們的建議得到瞭國務院領導的高度重視，對推進我國鐵路科學發展、緩解鐵路建設資金緊張起到瞭積極的作用，得到多方面的肯定”。第五種權利在政策咨詢領域影響國傢決策，絕不止高鐵一例。采訪中，記者瞭解到曾經喧囂一時的“塑化劑”事件，中咨公司也曾提出清醒的判斷。在嚴重的社會恐慌和公眾對食品安全的強烈擔憂面前，中咨公司組織食品、化工、環保等方面的專傢進行討論，形成的咨詢專報非常明確地提出，目前大陸檢測出的“涉塑”食品案例尚屬偶發可控，不至演變成重大食品安全事件，其消極作用主要在於又一次打擊瞭消費者對食品安全的信心，但塑化劑的危害應引起重視。同時在相關政策建議中，特別強調要正確引導輿論，及時公佈有關信息，消除公眾恐慌心理。而此後，媒體上再沒出現對塑化劑的炒作性報道。可以說，被稱為立法、行政、司法、媒體之後的“第五種權力”的思想庫，已經在我國初具雛形。這一由美國在“二戰”期間最早提出的概念，不同於過去的“軍師”或“紹興師爺”，不是靠個人智慧依附於某個集團，而是由一批專傢構成的比較穩定又相對獨立的社會組織。不同的思想庫有各自的業務特點，但一條共同的顯著特點即在於對決策的影響力。作為工程咨詢行業的老大哥，在過去較長的一段時期內，中咨公司更多的是類似上述京滬高鐵項目，通過對項目的咨詢評估參與並影響著國傢決策。在中咨公司評估的項目中，近70％建設項目的技術方案、經濟方案得以優化完善，對200多個建設項目提出瞭取消立項或推遲審批的建議，資金調整的總額度超過2.4萬億元。在相當長的時期裡，我國的建設投資都是以政府資金為主，如此海量資金的調整一方面節約瞭國傢投資，另一方面也提高瞭投資效益。接下來，在中咨公司總經理肖鳳桐看來，擁有30年工程咨詢經驗的中咨公司已經具備瞭提煉、總結行業發展特點，直接提出政策建議的能力。對於我國工程咨詢行業如何能用好政策咨詢這一國際上眾多思想庫影響政府決策的主要手段，在接受記者采訪時肖鳳桐主要提出6大方面內容。“首先就是為中央重大戰略決策的實施提出咨詢意見。在2011年初，中咨公司向中央報送瞭《產業進疆須規劃先行》的咨詢專報。報告中針對新疆鋼鐵行業可能存在的產能過剩風險，提出瞭要避免走先建設後調整的老路；針對新疆的資源優勢，提出瞭要從戰略高度重視發展輕紡工業；最後提出瞭要以生態資源承載力評價前提規劃產業發展，科學安排產業佈局，限制內地過剩產能不分條件、不顧需求盲目向新疆轉移。”肖鳳桐告訴記者，專報中的這些內容都對此後國傢援疆政策產生瞭積極影響。第二個方面，則是針對重大突發性事件迅速做出反應提出相關建議。2011年6月渤海蓬萊19-3油田發生漏油事故，一時間社會輿論廣泛關註。中咨公司石化輕紡業務發展部經過系統梳理，提出近海漏油污染風險主要來自兩個方面，即近海油田開采和海上石油運輸，並分析瞭污染事故對我國的警示，最後提出瞭4條既有戰略層面，也有操作層面的完備建議。第三個方面就是上述針對社會關註的一些熱點問題開展研究。第四個方面，為推動某方面的工作提出政策建議。而第五個方面，則是就某項重大技術發展提出咨詢意見。肖鳳桐告訴記者：“《關於加快推進煤炭地下氣化技術工業化示范的建議》，這是中咨公司戰略咨詢部和能源產業發展部聯合完成的，在總結國外經驗和公司評估過的煤炭地下氣化試驗項目的基礎上，我們建議將該技術納入國傢‘十二五’能源科技創新技術予以支持。這個建議獲得瞭國傢能源局的肯定。”最後一方面，則是不斷推進國傢國防建設思想庫的建設。因此，隨著工程咨詢行業經驗的積累和完善，可以認定，開展以重大課題研究為主的政策咨詢則成為當前甚至今後這一類型思想庫發揮作用的最主要方式。
新聞來源http://news.hexun.com/2012-08-03/144334088.html
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